Desde hace algunos años, se ha instalado en Bolivia un debate social sobre la necesidad de una reforma tributaria integral. La discusión, ha venido motivada, entre otros, por dos factores principales que empujarían la necesidad de una reforma: Por una parte, un problema de antigüedad de la estructura del sistema tributario vigente, contenido en la Ley 843 que fue producto de una amplia reforma fiscal del año 1986 y que fue diseñada en un contexto económico, social y político muy distinto del actual. Por otra parte, consecuencia de lo anterior, el agotamiento que muestra el sistema tributario, para satisfacer las siempre crecientes necesidades de financiación del Estado vía impuestos, mientras se garantiza el respeto de los derechos y garantías de los contribuyentes establecidos por la constitución y las leyes.
A través de la Ley 1357 de 28 de diciembre de 2020, la Asamblea Legislativa creó el Impuesto a las Grandes Fortunas (IGF) que grava, con periodicidad anual, y con alícuotas progresivas, la acumulación de la riqueza superior a Bs30.000.000.- (Treinta Millones de 00/100 bolivianos equivalentes a USD.4.3 millones de dólares aproximadamente).
Si bien, la necesidad de una reforma tributaria integral es apremiante y viene siendo reclamada por varios sectores, la experiencia indica que las grandes reformas tributarias, demandan también, de grandes consensos políticos y sociales, consensos que no parecen alcanzables en las circunstancias actuales. A pesar de lo anterior, las cerca de cincuenta y dos (52) normas tributarias aprobadas y en discusión durante la actual legislatura, indicarían que Bolivia está actualmente transitando un proceso de reforma tributaria , instrumentada por la vía de ajustes parciales o mini reformas de baja intensidad, las cuales, al incluir cambios en los principios tradicionales del sistema tributario, tendrían una vocación expansiva.
Como evidencia a nuestra hipótesis, en la presente entrada, hemos recopilado tres (3) ejemplos de cambios a principios o normas tributarias de profunda raigambre en el sistema tributario vigente, que se instauraron o se propone instaurarlos y que mostrarían un viraje y migración, hacia nuevos paradigmas de la tributación en Bolivia.
Ejemplo1. Impuesto a las Grandes Fortunas
Introducción de un impuesto de gravamen mundial y del principio de residencia
A través de la Ley 1357 de 28 de diciembre de 2020, la Asamblea Legislativa creó el Impuesto a las Grandes Fortunas (IGF) que grava, con periodicidad anual, y con alícuotas progresivas, la acumulación de la riqueza superior a Bs30.000.000.- (Treinta Millones de 00/100 bolivianos equivalentes a USD.4.3 millones de dólares aproximadamente).
A través de la Ley 1357 de 28 de diciembre de 2020, la Asamblea Legislativa creó el Impuesto a las Grandes Fortunas (IGF) que grava, con periodicidad anual, y con alícuotas progresivas, la acumulación de la riqueza superior a Bs30.000.000.- (Treinta Millones de 00/100 bolivianos equivalentes a USD.4.3 millones de dólares aproximadamente).
Sin perjuicio de los múltiples cuestionamientos constitucionales que existen sobre el IGF, a los efectos de este análisis, identificamos que el impuesto introduce dos (2) elementos relevantes que marcan un total contraste respecto algunos de los principios que gobiernan el actual sistema tributario boliviano.
Por una parte, el IGF introduce en Bolivia un impuesto que grava el patrimonio mundial, es decir, el impuesto alcanza la riqueza acumulada y situada en Bolivia, así como la riqueza acumulada en el exterior, para quienes son calificados como residentes fiscales en Bolivia. Con este cambio, el legislador boliviano, rompe una larga tradición normativa en Bolivia por la cual, los impuestos bolivianos solamente gravan operaciones, rentas y patrimonios realizados o localizados dentro el territorio boliviano. Técnicamente, se estaría tratando de romper con la tradición de gravámenes territorialistas, para pasar una modalidad que gravámenes de alcance mundial.
Por otra parte, el IGF también introdujo un criterio de sujeción sobre residencia, donde el alcance del impuesto, está circunscrito a que las personas naturales sean o no residentes tributarios en Bolivia. Para instrumentar este cambio, la norma fija criterios específicos para la determinación de la residencia tributaria boliviana. En jerga tributaria, afirmamos que el IGF introdujo en Bolivia el principio de residencia para el gravamen del patrimonio, con lo que también se rompe con una larga tradición normativa en Bolivia en la cual, los impuestos -especialmente a la renta- gravan bajo criterios objetivos de territorialidad y fuente, criterios en los que la condición de residencia o condición especial del sujeto al impuesto, resultan indiferentes.
Como se puede ver, la introducción de un impuesto de alcance extraterritorial que grava patrimonios localizados fuera del territorio boliviano, sumado a la introducción de criterios subjetivos de tributación, como es el caso de la residencia, marcan un cambio importante respecto los criterios tradicionales del sistema tributario boliviano, especialmente para la tributación de las personas naturales, quienes se ven sometidas a unos criterios de tributación sobre sus ingresos o rentas (territorialidad y fuente en el RC-IVA y el IUE ); mientras que soportan otros criterios de tributación para sus patrimonios (patrimonio mundial y residencia en el IGF).
Ejemplo 2. Proyecto de Ley de ampliación del IVA a servicios digitales
Introducción del principio de destino en el IVA
Está actualmente en discusión en la Asamblea Legislativa, el Proyecto de Ley 164/2020 (PL 164/20) que busca ampliar el alcance del IVA a los servicios digitales prestados desde el exterior. El proyecto de Ley, crea nuevos hechos generadores del IVA, fija presunciones sobre su perfeccionamiento, y establece reglas para su cumplimiento a través del registro de los prestadores del servicio, o la designación de sustitutos o agentes retenedores a entidades financieras. Por último, también introduce nuevas reglas para la apropiación de créditos fiscales.
A los efectos de la presente entrada, creemos que lo relevante del PL 164/20 es que el legislador, intenta introducir en el IVA de Bolivia un ajuste de gran calado como es el principio de tributación en destino , como regla general para los servicios digitales transfronterizos. A través de este principio de tributación en destino, los servicios digitales comprados a proveedores extranjeros tributarán en Bolivia, que es el país de destino de la compra y donde se consumirá el servicio.
Actualmente, el IVA en Bolivia se aplica únicamente a operaciones realizadas dentro del territorio boliviano, por ejemplo, si se realizan compras desde el exterior hacia Bolivia, el IVA no aplica, mientras que, si se realizan ventas desde Bolivia hacia el exterior, el IVA resulta aplicable. Esta forma que gravar los consumos en el IVA se denomina principio de tributación en origen. Con la propuesta del PL 164/20, se busca introducir el principio de tributación en destino para los servicios digitales, con el cual, las ventas realizadas desde el exterior hacia Bolivia tributarían en Bolivia, rompiéndose de esa forma y para los casos concretos, con la antigua tradición de gravar en el IVA conforme el principio de origen.
De implementarse el principio de destino para las compras de servicios digitales en Bolivia, la lógica consecuencia es que dicha implementación tenga un efecto expansivo sobre el resto del IVA, es decir, que el mismo principio de destino se debería aplicar también a las exportaciones o ventas de servicios realizadas desde Bolivia dejándolas de gravar con el impuesto, pues, no resultaría razonable aplicar principio de destino para las importaciones, y principio de origen para las exportaciones.
Según se puede apreciar, la eventual introducción del principio de destino en el IVA de Bolivia, representa un cambio estructural en el impuesto y su implementación, en un contexto de razonabilidad normativa, implicaría la necesidad de extender el mismo principio de destino a otros supuestos gravados, a riesgo de romper la coherencia interna del IVA. Esta situación nos indica que el ajuste del PL 164/20 es un ajuste de mucho calado que tendría vocación expansiva.
Ejemplo 3. Régimen de Reintegro de IVA
Devolución de créditos fiscales de IVA en efectivo
A través de la Ley 1355/2020 de 28 de diciembre de 2020, el legislador boliviano creó el Régimen de Reintegro en efectivo del IVA (Re-IVA) consistente en la devolución o reintegro a las personas naturales del Impuesto al Valor Agregado, hasta el importe equivalente del cinco por ciento (5%) de las compras contenidas en sus facturas. La devolución está condicionada a que las facturas sean emitidas por los medios tecnológicos autorizados por la Administración Tributaria, y a que la persona natural que solicite la devolución, tenga un ingreso promedio mensual igual o menor a los Bs. 9.000.- (Nueve Mil 00/100 bolivianos)
El Re – IVA introduce varios aspectos novedosos tales la devolución de créditos fiscales en efectivo, acreditándose la devolución en una cuenta bancaria del Sistema Financiero que el beneficiario haya consignado. Es importante considerar que, previa a la entrada en vigor del Re-IVA, solamente los exportadores podían solicitar la devolución de los créditos fiscales de IVA por compras vinculadas con la actividad exportadora, no obstante, la devolución a exportadores no se materializa en efectivo, sino más bien a través de Certificados de Devolución Impositiva, más conocidos como “Cedeims”.
Otro aspecto novedoso del Re- IVA, consiste en la agilidad en la que se produce la devolución pues se implementa un nuevo procedimiento para la devolución de créditos fiscales expedito, una especie de fast-track en el que el reintegro demora aproximadamente un mes. Este nuevo procedimiento es también novedoso, considerando que usualmente, las devoluciones impositivas a los exportadores o son objeto de largos procedimientos de verificación previa, o son objeto de la presentación de garantías bancarias que representan altos costos financieros.
Devoluciones de créditos fiscales en efectivo y a través de procedimientos ágiles y expeditos son, sin duda, novedades relevantes que evidencian que las capacidades de la administración tributaria y que avizoran un panorama alentador para los exportadores, cuyos procesos de recuperación de créditos fiscales deberían adaptarse en el corto plazo, para seguir los mismos criterios del RE-IVA.
Ahora bien, a los efectos de la presente entrada del blog, cuya hipótesis es que en Bolivia está en curso una reforma tributaria instrumentada a través de ajustes parciales, pero sobre elemento centrales y tradicionales del actual sistema tributario, el Re - IVA es relevante pues en los hechos, implica una modificación en la alícuota del IVA para un segmento determinado de consumidores. En efecto, si la alícuota general y nominal del IVA es del trece (13%) y determinados consumidores, con ingresos inferiores a Bs. 9.000.- (Nueve Mil 00/100 bolivianos) tienen el derecho a reclamar hasta el cinco por ciento (5%) de las compras con factura en las que soportaron un IVA del trece (13%), lo que en realidad esta sucediendo, es que ese segmento de contribuyentes, está soportando el IVA con una alícuota reducida del ocho (8%) lo que en definitiva, representa un cambio trascendental.
1. Una prueba de la existencia del debate es la reciente publicación del libro titulado: Modernización y simplificación del sistema tributario. La reforma necesaria. Autores: Orlando Castellón, Jose Antonio Nogales, Carlos Rocha, José Luis Carvajal. Coordinación y edición: Henry Oporto. Fundación Milenio, 2021.
2. Desde diciembre de 2020 hasta julio de 2021 se han emitido alrededor de 26 normas tributarias, distribuidas de la siguiente manera: cuatro Leyes nacionales; 11 Decretos Supremos; cinco Resoluciones Normativas de Directorio del Servicio de Impuestos Nacionales; seis Resoluciones Administrativas / de Directorio de la Aduana Nacional que crean o implementan medidas tributarias.
3. También es indicativo de que el Legislador, junto con el Ejecutivo actual, se han propuesto reactivar la economía por la vía del consumo, para lo cual están ejecutando e implementando políticas tributarias activas, tratando de influir en la economía.
4. Salvo contadas excepciones, por ejemplo, las del artículo 44 de la Ley 843 sobre rentas extraterritoriales. 5. El criterio de residencia se encuentra recogido en el Impuesto a las Salidas del Exterior (ISAE); no obstante, su aplicación no resulta relevante a estos efectos, puesto que este impuesto no grava la generación de rentas ni tampoco el patrimonio de las personas naturales.
6. Para el caso de personas naturales profesionales independientes.
7. De acuerdo con los antecedentes del PL 164/20, la voluntad del legislador es regular la prestación de servicios digitales provistos desde el exterior mediante plataformas de Internet, para lo cual propone la aplicación del IVA en destino; es decir, gravar con este impuesto la importación de este tipo de servicios, evitando una doble tributación.
8. Aunque la alícuota efectiva es del 14.94%
2. Desde diciembre de 2020 hasta julio de 2021 se han emitido alrededor de 26 normas tributarias, distribuidas de la siguiente manera: cuatro Leyes nacionales; 11 Decretos Supremos; cinco Resoluciones Normativas de Directorio del Servicio de Impuestos Nacionales; seis Resoluciones Administrativas / de Directorio de la Aduana Nacional que crean o implementan medidas tributarias.
3. También es indicativo de que el Legislador, junto con el Ejecutivo actual, se han propuesto reactivar la economía por la vía del consumo, para lo cual están ejecutando e implementando políticas tributarias activas, tratando de influir en la economía.
4. Salvo contadas excepciones, por ejemplo, las del artículo 44 de la Ley 843 sobre rentas extraterritoriales. 5. El criterio de residencia se encuentra recogido en el Impuesto a las Salidas del Exterior (ISAE); no obstante, su aplicación no resulta relevante a estos efectos, puesto que este impuesto no grava la generación de rentas ni tampoco el patrimonio de las personas naturales.
6. Para el caso de personas naturales profesionales independientes.
7. De acuerdo con los antecedentes del PL 164/20, la voluntad del legislador es regular la prestación de servicios digitales provistos desde el exterior mediante plataformas de Internet, para lo cual propone la aplicación del IVA en destino; es decir, gravar con este impuesto la importación de este tipo de servicios, evitando una doble tributación.
8. Aunque la alícuota efectiva es del 14.94%